El reglamento y la potestad reglamentaria (I)

De acuerdo con el principio de separación de poderes, a la Administración le corresponde, bajo la dirección del Gobierno, la tarea de la ejecución de la ley. Es decir, supuesto el contenido general y abstracto de la ley a partir de los llamados valores superiores del Ordenamiento (libertad, justicia, igualdad, seguridad, pluralismo…), la Administración pública, fundamentalmente a través de normas (reglamentos) y actos o resoluciones, aplica la ley a la realidad.

Por otra parte, si seguimos la doctrina del principio de legalidad, en versión de vinculación positiva, entonces la Administración pública sólo estará habilitada para dictar reglamentos en aquellos casos en que la ley le atribuya tal potestad. Si partimos de la perspectiva de la vinculación negativa, entonces el ámbito de la Administración pública para dictar reglamentos se extiende a todos aquellos campos no prohibidos a la actividad administrativa. Obviamente, la experiencia y la necesidad de fortalecer los valores constitucionales, relativizados en tiempos de excepcionalidad, aconseja seguir una perspectiva de vinculación positiva pues, de lo contrario, se abriría una peligrosa puerta por la que penetra, lo estamos comprobando en este tiempo, el virus del totalitarismo, de nefastas consecuencias.

El reglamento, como sabemos, es una norma jurídica dictada por la Administración pública en virtud de un procedimiento establecido, de rango inferior a la ley, y que debe ser concretado, materializado, a través de los correspondientes actos o resoluciones administrativas que procedan. El reglamento, pues, en el ranking normativo va detrás de la ley. En virtud del principio de seguridad jurídica la ley se impone siempre al reglamento. Proyección de la jerarquía normativa en el ámbito de la formación administrativa es el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, por el que la Administración pública está obligada a cumplir sus propios reglamentos sin que sea posible que dicte actos singulares de excepción, aunque su autor sea del mismo rango o superior al que dictó el correspondiente reglamento. La razón no es otra que la jerarquía normativa, que dentro de la Administración queda como sigue: primero el reglamento y después los actos y resoluciones administrativas.

A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Francés, dónde la Constitución prevé materias reservadas al reglamento, en nuestro Derecho no existe tal posibilidad, por lo que los reglamentos habrán de dictarse como desarrollo de las leyes y en la esfera doméstica de la Administración para la organización de las estructuras y unidades correspondientes.

Existen dos dimensiones de la reserva de ley, ambas de gran interés para determinar el alcance y la operatividad de los reglamentos. En primer lugar, en virtud de la denominada reserva material existen determinadas cuestiones atribuidas en exclusiva a la ley, por lo que, aunque no se haya dictado la pertinente ley, no procede la elaboración de un reglamento que pretenda cubrir la laguna existente.

Y, en segundo término, desde la perspectiva de la reserva formal, se entiende que cualquier materia, una vez que ha sido regulada por ley ya no puede ser objeto de la normación reglamentaria, a no ser, claro está, para su desarrollo ulterior.

En relación con la ley, nos encontramos con reglamentos “secundum egem”, “extra legem” y “contra legem”. Problemática aparte plantean los llamados independientes. Es decir, reglamentos que disciplinan materias no reservadas formalmente a la ley en la Constitución, y reglamentos que regulan materias no protegidas por la reserva material a la ley que hace la Constitución, tal y como acontece con los límites a los derechos fundamentales, materia necesariamente de competencia legal por el mandato del Constituyente. Es el caso de los artículos 53.1, 31.3, 33.2, y 133.1 de la Constitución. En el artículo 53.1 se establece que sólo por ley, que en todo caso habrá de respetar el contenido esencial, se podrá regular el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales. El artículo 31.3 dispone que sólo mediante ley podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley. El artículo 33.2 reserva también a la ley la función social correspondiente a los derechos de propiedad y de herencia. Y, finalmente, el artículo 133.1, también reserva a la ley la planificación de la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.

Pues bien, ni siquiera en tiempos de emergencia sanitaria como los que vivimos el reglamento puede regular materias reservadas a la Ley. De ningún modo. Por eso, hay que reclamar que las restricciones y limitaciones a los derechos fundamentales se hagan en la sede de la soberanía del pueblo, no en un despacho administrativo o político, por importante que este sea.